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Bundesministerium der Finanzen geht gegen Steuerbetrug mit Kassensystemen vor

Für Nutzer elektronischer Aufzeichnungssysteme soll zum 01.01.2019 der Einsatz fälschungssicherer Kassensysteme vorgeschrieben, Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen erschwert, der Finanzverwaltung neue Möglichkeiten der Prüfung auch offener Ladenkassen eröffnet und eine dem gesetzlichen Auftrag entsprechende Festsetzung und Erhebung der Steuern langfristig gewährleistet werden. Das sieht der Entwurf für ein Gesetz zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen vor, der am 18.03.2016 vom Bundesministerium der Finanzen (BMF) vorgelegt wurde. Die Möglichkeit zur Stellungnahme gegenüber dem BMF besteht bis zum 22.04.2016.

Das Bundesamt für Sicherheit in der Informationstechnik soll die technischen Anforderungen an die technische Sicherheitseinrichtung bestimmen und zertifizieren. Dieser Zertifizierungsansatz ist technologieoffen. Die Bundesländer favorisierten bislang dagegen das bereits entwickelte INSIKA-System (Integrierte Sicherheitslösung für messwertverarbeitende Kassensysteme). Nach Auffassung des BMF entspreche die INSIKA-Smartcard derzeit aber nicht den europäischen Sicherheitsanforderungen. Das Konzept sei zudem für Unternehmen aufwändiger als das Zertifizierungsverfahren und berge nicht unerhebliche rechtliche Risiken und Kosten.

Der Referentenentwurf eines Gesetzes zum Schutz vor Manipulationen an digitalen Grundaufzeichnungen sieht im Wesentlichen drei Maßnahmen vor:

1. Verpflichtender Einsatz einer technischen Sicherheitseinrichtung bei Nutzung eines elektronischen Aufzeichnungssystems (keine Registrierkassenpflicht)
Art. 1 Nr. 3 RefE, § 146a AO-E

Die bisherigen Erfahrungen in der Außenprüfung würden zeigen, dass die derzeitigen Regelungen nicht ausreichen, um strukturierte Prüfungen bei digitalen Grundaufzeichnungen (z. B. Kassendaten) durchzuführen, da diese nach ihrer Eingabe unerkannt verändert oder gelöscht werden können. Vor diesem Hintergrund will das BMF künftig elektronische Aufzeichnungssysteme durch eine zertifizierte technische Sicherheitseinrichtung schützen. Die elektronischen Grundaufzeichnungen sollen einzeln, vollständig, richtig, zeitgerecht, geordnet und unveränderbar aufzuzeichnen sein (Einzelaufzeichnungspflicht) und auf einem Speichermedium gesichert und verfügbar gehalten werden.

Dabei handelt es sich ausdrücklich nicht um die Einführung einer Registrierkassenpflicht, wie sie zum Beispiel von der SPD gefordert wurde. Eine Registrierkassenpflicht hätte zur Folge gehabt, dass alle Unternehmer (ggf. ab einer bestimmten Umsatzgrenze) verpflichtet worden wären, ihre sämtlichen Bareinnahmen mit elektronischer Registrierkasse zu erfassen. Vielmehr will das BMF Unternehmen zum Einsatz einer technischen Sicherheitseinrichtung nur dann verpflichten, wenn diese bereits eine elektronische Kasse nutzen. Unternehmer, die keine elektronische, sondern eine sog. offene Ladenkasse (z. B. auf Jahrmärkten) nutzen, sind dem Entwurf nach nicht verpflichtet, sich eine elektronische Registrierkasse anzuschaffen. Für diese Unternehmer bleiben die bisherigen Aufzeichnungspflichten (u. a. tägliche Kassenberichte) bestehen.

2. Einführung einer unangekündigten Kassen-Nachschau
Art. 1 Nr. 3 RefE, § 146b AO-E

Als neues Instrument der Steuerkontrolle soll eine Kassen-Nachschau gesetzlich eingeführt werden. Die Kassen-Nachschau stellt ein besonderes Verfahren zur zeitnahen Prüfung der Ordnungsmäßigkeit der Kassenaufzeichnungen und der ordnungsgemäßen Übernahme der Kassenaufzeichnungen in die Buchführung dar (keine Außenprüfung i. S. d. § 193 AO). Danach soll der zuständige Amtsträger ohne vorherige Ankündigung in den Geschäftsräumen des Steuerpflichtigen die Ordnungsgemäßheit der Aufzeichnungen und Buchungen von Kasseneinnahmen und Kassenausgaben überprüfen können. Es sollen sowohl computergestützte Kassensysteme, Registrierkassen und auch offene Ladenkassen überprüft werden können. Der Kassen-Nachschau unterliegt auch die Prüfung des ordnungsgemäßen Einsatzes des elektronischen Aufzeichnungssystems nach § 146a Abs. 1 AO. Sofern ein Anlass zu Beanstandungen der Kassenaufzeichnungen, -buchungen oder der technischen Sicherheitseinrichtung bestehe, soll der Amtsträger nach § 146b Abs. 3 AO-E ohne vorherige Prüfungsanordnung zur Außenprüfung übergehen können.

3. Sanktionierung von Verstößen
Art. 1 Nr. 5 RefE, § 379 AO-E

Der Steuergefährdungstatbestand des § 379 AO soll ergänzt werden: Würden Verstöße gegen die neuen Verpflichtungen zur ordnungsgemäßen Nutzung der technischen Sicherheitseinrichtung festgestellt, sollen diese als Steuerordnungswidrigkeit mit einer Geldbuße von bis zu 25.000 Euro geahndet werden können – unabhängig davon, ob ein steuerlicher Schaden entstanden ist. Dies soll unter folgenden Voraussetzungen greifen:

  • Einsatz eines technischen Systems, das nicht den Anforderungen des § 146a Abs. 1 AO entspricht, oder
  • Fehlen oder unrichtige Verwendung einer zertifizierten technischen Sicherheitseinrichtung in elektronischen Aufzeichnungssystemen, oder
  • Ausgabe oder Bewerben von elektronischen Aufzeichnungssystemen, technischen Sicherheitseinrichtungen oder sonstiger Software, die nicht jeden einzelnen Geschäftsvorfall vollständig, richtig, zeitgerecht und geordnet erfassen bzw. die die Möglichkeit eröffnen, nachträglich nicht nachvollziehbar steuerrelevante Daten zu verändern, löschen oder zu unterdrücken (Manipulationssoftware).

Die Manipulation von Kassen ist keineswegs ein neues Phänomen. Der Bundesrechnungshof hatte bereits im Jahr 2003 darauf hingewiesen und den Gesetzgeber zum Handeln aufgefordert. Den bisherigen Unstimmigkeiten über das geeignete Gegenmittel ist das BMF nunmehr mit dem Referentenentwurf entgegengetreten, der die Wirtschaft belasten wird. So wird der einmalige Erfüllungsaufwand auf rd. 470 Mio. Euro für die Neuanschaffung und Umstellung der Geräte geschätzt. Gleichzeitig wird der jährliche Erfüllungsaufwand auf rd. 106 Mio. Euro für die Kosten der Zertifizierung, Personalkosten für die Mitwirkung bei der Kassennachschau sowie laufende Kosten für Wartung und Support beziffert. Gleichwohl ist das durch das BMF vorgeschlagene Zertifizierungsverfahren flexibler und kostengünstiger als die im Vorfeld von der SPD geforderte Pflicht zur Anschaffung einer elektronischen Kasse ab einer Umsatzgrenze von 17.500 Euro im Jahr. Eine solche Pflicht hätte die Wirtschaft noch weit mehr belastet.