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BVerfG-Urteil entfacht erneut alte Diskussion um geeignetes Grundsteuermodell

Nachdem das Bundesverfassungsgericht (BVerfG) die seit Langem erwartete Verfassungswidrigkeit der Grundsteuererhebung auf Basis der Einheitswerte am 10. April festgestellt hat, ist die Debatte über eine Grundsteuerreform neu entfacht. Bereits am kommenden Mittwoch werden Vertreter von Bund und Ländern über ein geeignetes Modell beraten.

Die Ausgestaltung eines geeigneten Grundsteuermodells erscheint auf den ersten Blick völlig offen. So sah das BVerfG – etwas überraschend – von Hinweisen auf ein neues, verfassungsgemäßes Grundsteuerbewertungssystem (z. B. Orientierung am Verkehrswert) ab. Sonderlich hilfreich ist das nicht: Aufgrund einer bereits seit Jahrzehnten anhaltenden Debatte über eine Grundsteuerreform liegen zahlreiche Reformmodelle vor, worüber die Politik aufgrund divergierender Interessen bislang keine Einigung erzielen konnte. Im Unterschied zur bislang festgefahrenen Situation dürfte aber die vom BVerfG gesetzte Frist (Neuregelung bis Ende 2019, Anwendung ab fünf Jahre nach Inkrafttreten) die Beteiligten zur Erzielung einer Einigung bewegen. Dabei scheidet ein allzu komplexes und detailliertes Bewertungssystem aus Zeitgründen aus: Erfolgt keine Einigung oder ist das Modell innerhalb der festgesetzten Frist nicht anwendbar, hätten die Kommunen nicht hinnehmbare Einnahmeausfälle von über 12 Mrd. Euro zu verzeichnen. Die Zeit drängt: Am kommenden Mittwoch werden sich die Vertreter von Bund und Ländern beraten – bis Ende dieses Jahres soll ein Eckpunktepapier vorgelegt werden.

Das Urteil des BVerfG

Der Einheitsbewertung für Grundbesitz liegt zugrunde, dass für bebaute und unbebaute Grundstücke alle sechs Jahre eine allgemeine Wertfeststellung (Hauptfeststellung) stattfinden sollte. Nach Auffassung des BVerfG führe das jahrzehntelange Aussetzen der vorgesehenen periodischen Wiederholung der Hauptfeststellung – als zentraler Bestandteil des vom Gesetzgeber selbst so gestalteten Bewertungssystems (Orientierung am Verkehrswert laut Regierungsentwurf 1965) – zu gravierenden Ungleichbehandlungen bei der Bewertung von Grundvermögen. Weder Verwaltungsaufwand noch Typisierungs- und Pauschalierungsvorhaben könnten diese Ungleichbehandlungen nach Auffassung des BVerfG rechtfertigen.

Anforderungen an ein Bewertungssystem

Von detaillierten Anforderungen an ein neues, in verfassungsrechtlicher Hinsicht geeignetes Grundsteuerbewertungssystem (z. B. Orientierung am Verkehrswert) sah das BVerfG – für manch einen Experten unerwartet – ab. Vielmehr räumte das BVerfG dem Gesetzgeber einen weitreichenden Entscheidungsspielraum bei der Grundsteuererhebung ein, solange die Regelungen zur Bemessungsgrundlage und Bewertung geeignet seien, den Belastungsgrund der Steuer zu erfassen und dabei die Relation der Wirtschaftsgüter zueinander realitätsgerecht abzubilden. Damit ist die Ausgestaltung eines geeigneten Grundsteuermodells in der Theorie völlig offen.

Der Gesetzgeber ist jedoch durch die mit der vom BVerfG unterbreiteten Fortgeltungsanordnung verbundenen Frist angehalten, zügig eine Einigung zu erzielen. Danach hat er spätestens bis zum 31.12.2019 eine Neuregelung zu treffen – bis zu diesem Zeitpunkt dürfen die verfassungswidrigen Regeln weiter angewandt werden. Nach Verkündung einer Neuregelung dürfen die verfassungswidrigen Regeln für weitere fünf Jahre ab der Verkündung, längstens aber bis zum 31.12.2024 angewandt werden. Folglich müssen die Wertfeststellungen – unabhängig vom System – in spätestens rund sechseinhalb Jahren vorliegen. Ein allzu komplexes und detailliertes Bewertungssystem scheidet damit aus.

Ausblick

Zur Schaffung eines verfassungsgemäßen Zustandes stehen dem Gesetzgeber nunmehr zahlreiche Möglichkeiten zur Verfügung. Diese reichen von der Reparatur der beanstandeten Regelungen zur Einheitsbewertung bis zur völligen Neugestaltung der Bewertungsvorschriften. Auch die von der Politik aufgestellte Leitlinie der Aufkommensneutralität ist jedenfalls verfassungsrechtlich nicht erforderlich. Maßgeblich für das weitere Vorgehen, das derzeit von einer Länder-AG eruiert wird, ist die bereits erwähnte Umsetzungsfrist.

Eine fristgerechte Umsetzung des im vergangenen Jahr dem Diskontinuitätsprinzip anheimgefallenen Bundesrat-Kostenwertmodells (Kombination aus dem Bodenwert und den Gebäudeherstellungskosten) aus dem Jahr 2016 erscheint mit einem Umsetzungszeitraum von wohl zehn Jahren mehr als ambitioniert, liegt das System sogar vier Jahre über der vom BVerfG gesetzten Frist. Ohnehin wuchs die Zahl der Kritiker in den vergangenen Monaten (u. a. Bayern und Hamburg mit damals noch Olaf Scholz als erstem Bürgermeister Hamburgs, dem BMF sowie nun auch Nordrhein-Westfalen und Schleswig-Holstein). Berechnungen befeuerten die Kritik. Der Verband Haus und Grund hatte eine sechsfache Grundsteuerbelastung für Eigentümer eines 1981 erbauten Einfamilienhauses bei unverändertem/r Hebesatz/Messzahl ermittelt. Das IW Köln wies im April zudem darauf hin, dass der Neubau benachteiligt würde. In Zeiten von Wohnungsmangel in bestimmten Gebieten ein stichhaltiges Argument gegen dieses Modell.

Gleichzeitig werden die Vertreter für ein Flächenmodell (Boden- und Gebäudefläche) zahlreicher, z. B. seitens der Union. Dieses sich administrativ in Grenzen haltende, den zeitlichen Anforderungen des BVerfG genügende, auch als Südländermodell bekannte Reformmodell erfährt heute mehr Resonanz als je zuvor. Nachdem darüber im Jahr 2010 von einer zur Grundsteuerreform eingerichteten Länder-AG intensiv beraten wurde, wurde es aufgrund fehlender Mehrheit – wie alle anderen Modelle – nicht weiterverfolgt. Jedoch brachte auch hier das IW Köln einen in Zeiten von Wohnungsmangel stichhaltiges Gegenargument vor: Der Vorteil für Eigentümer unbebauter Grundstücke sei bei diesem Modell am größten.

Das Thüringer Modell (wertorientierte Bodenkomponente und wertunabhängige Gebäudekomponente) stammt ebenfalls aus dieser Zeit und ist aktuell ebenso wenig vom Tisch wie das Modell einer reinen Bodenwertsteuer (Bodenfläche und -richtwerte), wobei sich gegen Letzteres seitens der Bundes-Union bereits Widerstand abzeichnet. Im Prinzip könnte sogar das bisherige System beibehalten werden, wenn den Ländern die Einführung einer zeitnahen periodischen Wiederholung der Hauptfeststellung gelänge. Ob dies innerhalb von etwas mehr als sechs Jahren realistisch erscheint, ist jedoch fraglich: damals betrug der Zeitraum der Feststellung der Werte zehn Jahre (von 1964 bis 1974).